Как народные избранники контролируют бюджет и одновременно осваивают из него миллиарды тенге. На очереди члены маслихата Павлодарской области.
ВВЕДЕНИЕ: ИНСТИТУТ, КОТОРЫЙ ДОЛЖЕН КОНТРОЛИРОВАТЬ
Маслихат — областной представительный орган — был задуман как один из ключевых институтов местной демократии в Казахстане. Его депутаты избираются населением и наделяются широкими полномочиями: они утверждают региональный бюджет, осуществляют контроль над деятельностью акимата, вправе инициировать проверки расходования государственных средств. Иными словами, маслихат призван служить противовесом исполнительной власти и барьером против неэффективного или нечестного распределения бюджетных ресурсов.
Однако в реальности картина нередко выглядит иначе. Расследования редакции Shishkin_like в разных регионах Казахстана раз за разом выявляют одну и ту же устойчивую закономерность: значительная часть депутатов маслихатов является владельцами или руководителями компаний, которые получают государственные контракты из тех самых бюджетов, которые депутаты призваны контролировать. Маслихат Павлодарской области в этом смысле не является исключением.
По итогам выборов 2023 года в областном маслихате Павлодарской области работают 32 депутата. Примечательно, что состав обновился лишь наполовину: тринадцать избранников заседали здесь и в предыдущем созыве. Председателем в нынешнем созыве является бизнесмен Илья Теренченко — зять бывшего мэра Экибастуза Александра Вербняка. Анализ бизнес-связей депутатского корпуса выявил, что порядка двадцати из тридцати двух народных избранников являются топ-менеджерами и/или владельцами предприятий, регулярно получающих деньги из бюджетов разного уровня в рамках системы государственных закупок.
Настоящее расследование посвящено трём из них — тем, кого по объёму освоенных государственных средств можно назвать «миллиардерами от госзакупок»: Виталию Соломкину, Гнелу Акопяну и Исламбеку Культуманову. Совокупный объём государственных контрактов, связанных с этими тремя депутатами, превышает 230 миллиардов тенге.
ЧАСТЬ I. ПРАВОВОЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ
1.1. Что такое конфликт интересов
Конфликт интересов в публичной сфере — это ситуация, в которой частные финансовые или личные интересы лица, занимающего публичную должность или выполняющего публичные функции, способны повлиять или оказывают влияние на его профессиональные решения. В контексте представительных органов власти конфликт интересов возникает тогда, когда депутат участвует в принятии решений о распределении бюджетных средств, одновременно выступая бенефициаром этого распределения — прямо или через аффилированные структуры.
В международной практике конфликт интересов рассматривается как один из ключевых коррупционных рисков. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в своих руководящих принципах по управлению конфликтами интересов в государственном секторе указывает, что само по себе наличие конфликта интересов не является противоправным деянием — но отсутствие надлежащего механизма его выявления и урегулирования создаёт системную уязвимость для коррупции.
1.2. Казахстанское законодательство: что запрещено, а что нет
Казахстанское антикоррупционное законодательство прямо не запрещает депутатам маслихатов владеть коммерческими предприятиями или занимать в них руководящие должности. В отличие от государственных служащих и депутатов Парламента, на которых распространяются более строгие ограничения, депутаты маслихатов работают на непостоянной основе и формально не относятся к категории лиц, которым запрещено заниматься предпринимательской деятельностью.
Тем не менее Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупции» обязывает депутатов маслихатов декларировать конфликт интересов и устраняться от участия в принятии решений, в исходе которых они лично заинтересованы. Кроме того, статья 50 Закона «О государственных закупках» предусматривает возможность признания договора о госзакупках недействительным в случае, если он заключён в условиях конфликта интересов.
Ключевое противоречие: депутат, входящий в профильную комиссию маслихата (например, по вопросам строительства и ЖКХ), фактически участвует в рассмотрении и утверждении бюджетных статей, из которых финансируются контракты его собственных компаний. Это создаёт институциональный конфликт интересов вне зависимости от того, нарушает ли конкретное лицо букву закона.
1.3. Системная проблема: почему это происходит
Анализ ситуации в маслихатах разных регионов Казахстана — Астаны, Алматы, Шымкента, Костанайской, Алматинской, Абайской, Восточно-Казахстанской, Акмолинской, Актюбинской, Туркестанской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Жетысуской и Жамбылской областей — свидетельствует о том, что описываемая ситуация в Павлодарской области не является исключением. Речь идёт о системной проблеме, коренящейся в нескольких факторах.
Во-первых, конкурс на получение государственных контрактов в строительстве и ЖКХ зачастую носит формальный характер: узкий круг местных предприятий, обладающих необходимыми мощностями и связями, раз за разом выигрывает торги. Наличие депутатского мандата у владельца или руководителя такого предприятия усиливает его переговорные позиции и информационные преимущества.
Во-вторых, маслихаты лишены независимых механизмов проверки деклараций о конфликте интересов. Антикоррупционная служба реагирует преимущественно на конкретные жалобы, а системный мониторинг связей между депутатским мандатом и госконтрактами не ведётся.
В-третьих, само по себе совмещение бизнеса и мандата нередко воспринимается как норма в региональной политической культуре: влиятельные предприниматели рассматривают депутатство как дополнительный инструмент защиты своих коммерческих интересов, а не как служение общественному благу.
ЧАСТЬ II. ВИТАЛИЙ СОЛОМКИН: ВОДОПРОВОД, ДОРОГИ И ДЕПУТАТСКИЙ МАНДАТ
2.1. Биографический портрет
Виталий Соломкин — 54-летний уроженец села Каховка Щербактинского района Павлодарской области. В нынешнем созыве он не впервые занимает кресло депутата областного маслихата и известен не только как крупный региональный предприниматель, но и как благотворитель: в частности, он подарил детям Щербактинского района хоккейный корт. В текущем созыве Соломкин занимает должность председателя Комиссии по вопросам строительства и ЖКХ — той самой комиссии, которая рассматривает бюджетные расходы по направлениям, в которых работают его компании.
КЛЮЧЕВЫЕ ДАННЫЕ
| Возраст | 54 года |
| Место рождения | с. Каховка, Щербактинский район |
| Должность в маслихате | Председатель Комиссии по строительству и ЖКХ |
| Стаж в маслихате | Повторный депутат |
| Связанные компании | ТОО «Ай-Су Мелиорация», ТОО «ПКФ Гордорстрой» |
| Совокупный объём госконтрактов | более 160 млрд тенге |
2.2. ТОО «Ай-Су Мелиорация»: водопроводная империя
ТОО «Ай-Су Мелиорация» было зарегистрировано ещё в 1999 году — в первое десятилетие независимости Казахстана, когда система государственных закупок только формировалась. Соломкину компания принадлежит с июля 2016 года. Основной профиль деятельности — строительство трубопроводов для систем водоснабжения и канализации, то есть именно тот сегмент рынка, который финансируется из бюджетов, за исполнением которых надзирает возглавляемая Соломкиным депутатская комиссия.
| Налоги с 2015 года | ~11 млрд тенге |
| Госконтракты (всего) | ~100 млрд тенге |
| Госконтракты в Павлодарской обл. | 59,7 млрд тенге |
Крупнейший заказчик компании — отдел строительства города Павлодара, объём контрактов с которым достигает почти 15 миллиардов тенге. Диапазон выполняемых работ весьма широк: от прокладки и ремонта магистральных трубопроводов до строительства комплексных систем водоснабжения и водоотведения.
В качестве примера можно привести контракт, заключённый в ноябре 2023 года — уже после того, как Соломкин получил депутатский мандат нынешнего созыва. Его предмет — прокладка наружных инженерных сетей к одной из павлодарских общеобразовательных школ. Изначальная стоимость договора составляла 150,7 миллиона тенге; к моменту завершения работ в декабре прошлого года она несколько снизилась — до 126,6 миллиона тенге. Сам по себе этот факт не является нарушением, однако примечательно, что депутат, подписавший мандат в 2023 году, уже в том же году получил новый бюджетный контракт.
Помимо городских заказчиков, у компании имеются и подряды от областного управления строительства на общую сумму 4,9 миллиарда тенге. Последнее дополнительное соглашение по этим договорам касалось теплоснабжения и строительства внеплощадочных сетей и объектов завода по производству кальцинированной соды.
2.3. ТОО «ПКФ Гордорстрой»: дорожный подряд
До октября прошлого года Виталий Соломкин был совладельцем ТОО «ПКФ Гордорстрой» — компании, которой он владел на протяжении четырнадцати лет. Основная специализация — дорожное строительство и ремонт. С 2015 года предприятие уплатило 8,2 миллиарда тенге в виде налогов, а общая сумма государственных контрактов превысила 60 миллиардов тенге, из которых 56,3 миллиарда тенге приходится на территорию Павлодарской области.
| Госконтракты (всего) | более 60 млрд тенге |
| Госконтракты в Павлодарской обл. | 56,3 млрд тенге |
Крупнейший заказчик — областное управление пассажирского транспорта и автомобильных дорог. С 2018 по 2025 год ведомство заключило с «Гордорстроем» 25 контрактов и 40 дополнительных соглашений к ним на общую сумму свыше 14 миллиардов тенге. Все они касаются ремонта участков автодорог областного значения.
По заказу города, то есть павлодарского отдела ЖКХ, пассажирского транспорта и автодорог, компания выполнила дорожно-ремонтные работы на сумму 11,7 миллиарда тенге. В начале 2025 года был заключён очередной договор на средний ремонт улиц Каирбаева, Кривенко и Бухар Жырау. Соглашение действует до 31 декабря 2026 года, его стоимость на данный момент составляет 666,2 миллиона тенге. Примечательно, что Соломкин вышел из состава учредителей компании в октябре прошлого года — уже после того, как значительная часть упомянутых контрактов была заключена в период его депутатства.
2.4. Анализ конфликта интересов
Ситуация с Соломкиным представляет собой, пожалуй, наиболее рельефный пример институционального конфликта интересов среди рассматриваемых нами случаев. Здесь совпадают сразу несколько факторов:
Первый фактор — прямое совпадение депутатских полномочий с коммерческими интересами. Возглавляя комиссию по строительству и ЖКХ, депутат рассматривает именно те статьи бюджета, из которых финансируются его предприятия.
Второй фактор — длительность и масштаб деловых связей. Речь идёт не об эпизодических контрактах, а о системных отношениях, формировавшихся на протяжении многих лет. Совокупный объём государственных контрактов двух его компаний превышает 160 миллиардов тенге — сумму, сопоставимую с годовым бюджетом среднего казахстанского города.
Третий фактор — хронология. Новые контракты появились уже после получения депутатского мандата в 2023 году, что по меньшей мере ставит вопрос о том, способствовал ли статус народного избранника укреплению позиций компаний на рынке государственных закупок.
ЧАСТЬ III. ГНЕЛ АКОПЯН: АРМЯНИН, ПОКОРИВШИЙ КАЗАХСТАНСКИЙ АСФАЛЬТ
3.1. Биографический портрет
История 63-летнего Гнела Акопяна — это история советского солдата, ставшего казахстанским предпринимателем. Уроженец Армении, он переехал в Павлодарскую область в 1980-х годах после прохождения воинской службы. В уже независимом Казахстане он проявил предпринимательскую инициативу и в 1992 году основал компанию «Аза», которая со временем превратилась в одного из крупнейших игроков регионального рынка дорожного строительства.
В политике Акопян также не новичок: он четырежды избирался депутатом Павлодарского городского маслихата (III, IV, V и VI созывы), прежде чем в 2023 году пройти в областной маслихат. Этот факт принципиально важен: на протяжении многих лет, пока городской маслихат участвовал в утверждении бюджета Павлодара, его депутат Акопян получал из этого бюджета миллиардные дорожные подряды. В нынешнем созыве областного маслихата он входит в Комиссию по вопросам обеспечения прав и законных интересов граждан, а также представителей малого и среднего бизнеса.
КЛЮЧЕВЫЕ ДАННЫЕ
| Возраст | 63 года |
| Место рождения | Армянская ССР |
| Год приезда в Казахстан | 1980-е (после армии) |
| Должность в маслихате | Комиссия по правам граждан и МСБ |
| Стаж в представительных органах | Городской маслихат (4 созыва) + областной |
| Компания | ТОО «Аза» |
| Год основания компании | 1992 |
| Объём госконтрактов | ~74 млрд тенге |
3.2. ТОО «Аза»: асфальтовая империя
ТОО «Аза» — компания с более чем тридцатилетней историей. Её профиль — производство изделий из битума и аналогичных материалов, а также строительство дорог и автомагистралей. За три десятилетия компания прошла путь от небольшого регионального предприятия до крупного игрока рынка государственных закупок.
| Налоги с 2015 года | ~10,8 млрд тенге |
| Госконтракты (всего) | ~74 млрд тенге |
| Доля контрактов в Павлодарской обл. | 65,3% от общего объёма |
Крупнейший заказчик — областное управление пассажирского транспорта и автомобильных дорог. С 2019 по 2025 год «Аза» заключила с ведомством 16 договоров и 17 дополнительных соглашений на средний ремонт и реконструкцию участков дорог областного значения — на общую сумму 9,1 миллиарда тенге.
Помимо этого, компания является постоянным подрядчиком павлодарского отдела ЖКХ, пассажирского транспорта и автодорог. Совокупный объём контрактов с городским заказчиком — 9,2 миллиарда тенге. В рамках этих договоров «Аза» выполняла средний, капитальный и текущий ремонт улиц и автодорог в Павлодаре.
3.3. Депутат городского маслихата — и городской подрядчик
Особого внимания заслуживает многолетняя практика совмещения Акопяном депутатского мандата и статуса городского подрядчика. На протяжении как минимум четырёх созывов городского маслихата он одновременно участвовал в депутатской деятельности и получал из городского бюджета миллиарды тенге на ремонт улиц.
Формально это не противоречило законодательству. Однако с точки зрения принципов добросовестного управления подобная практика подрывает саму идею представительного органа как независимого контролёра исполнительной власти. Депутат, финансово зависящий от городской администрации как заказчика, имеет объективно ограниченные возможности для независимой критики её действий.
Теперь тот же подход воспроизводится на областном уровне: Акопян перебрался в областной маслихат, тогда как его компания стала получать контракты уже от областных структур — управления автодорог и аналогичных ведомств.
ЧАСТЬ IV. ИСЛАМБЕК КУЛЬТУМАНОВ: ГИДРОПРОМ И ЭКИБАСТУЗСКИЕ МИЛЛИАРДЫ
4.1. Биографический портрет
Исламбек Культуманов — 62-летний уроженец Новосибирской области России, переехавший в Казахстан после окончания воинской службы. Как и Акопян, он сделал ставку на строительный бизнес в молодом независимом государстве. Ранее он избирался депутатом Экибастузского городского маслихата, а теперь перешёл на областной уровень.
В нынешнем созыве областного маслихата Культуманов является членом Комиссии по вопросам строительства и ЖКХ — той же комиссии, в которой работает Виталий Соломкин. Кроме того, он состоит в депутатской группе по обеспечению охраны труда, промышленной безопасности и соблюдения трудового законодательства, а также является соучредителем общественного фонда «Экибастуз Халкына».
Важная деталь: в настоящее время Культуманов не владеет никакими компаниями. Однако он руководит ТОО «Гидропром» — экибастузским строительным предприятием, которое в числе трёх крупнейших подрядчиков Павлодарской области среди депутатов маслихата.
КЛЮЧЕВЫЕ ДАННЫЕ
| Возраст | 62 года |
| Место рождения | Новосибирская область, РФ |
| Должность в маслихате | Комиссия по строительству и ЖКХ |
| Роль в компании | Руководитель (не собственник) |
| Компания | ТОО «Гидропром» (Экибастуз) |
| Год регистрации компании | 23 года назад |
| Объём госконтрактов | ~58 млрд тенге |
4.2. ТОО «Гидропром»: строительство и ирригация
ТОО «Гидропром» было зарегистрировано в Экибастузе двадцать три года назад. Компания занимается строительством жилья, дорог, а также грузовыми перевозками. С 2015 года её налоговые отчисления составили 5,5 миллиарда тенге. Бенефициарами компании являются трое: 33-летний Темур Жукенов, 45-летний Сергей Рязанцев и 62-летний Марат Избастин. Таким образом, Культуманов руководит предприятием, не являясь его юридическим совладельцем, что само по себе представляет интерес с точки зрения анализа конфликта интересов.
| Налоги с 2015 года | 5,5 млрд тенге |
| Госконтракты (всего) | ~58 млрд тенге |
| Госконтракты в Павлодарской обл. | 45,8 млрд тенге |
4.3. Экибастузские контракты: жильё и водоснабжение
Крупнейший заказчик «Гидропрома» по объёму освоенных средств — отдел строительства Экибастуза. С 2016 года общая сумма десятков заключённых контрактов и дополнительных соглашений приближается к 16 миллиардам тенге. Действие некоторых соглашений рассчитано вплоть до декабря 2026 года. В основном компания строит многоэтажные жилые дома, а также возводит и реконструирует системы водоснабжения.
4.4. Проект лиманного орошения Майского района
Особое место среди контрактов «Гидропрома» занимает амбициозный ирригационный проект в Майском районе Павлодарской области. Областное управление недропользования, окружающей среды и водных ресурсов заключило с компанией три договора и девять дополнительных соглашений к ним на общую сумму 9,5 миллиарда тенге.
Все три договора предусматривают реконструкцию систем лиманного орошения. Проект состоит из трёх очередей и направлен на строительство комплекса гидротехнических сооружений для перераспределения талых вод: весной — для предотвращения паводков, летом — для обеспечения ресурса ирригации. По своей концепции это экологически и экономически значимый проект.
Все три договора были заключены в декабре 2024 года — уже в период депутатства Культуманова. Срок исполнения — до декабря 2026 года. Примечательна и хронология: депутат областного маслихата, входящий в Комиссию по строительству и ЖКХ, получает через руководимую им компанию крупные контракты сразу после прихода в представительный орган областного уровня.
4.5. Прочие контракты: социальная инфраструктура
Помимо ирригационного проекта, из областного бюджета финансировались и другие объекты, возведённые «Гидропромом». Областное управление строительства заказало компании реконструкцию бывшего здания Железнодорожного колледжа стоимостью 1,7 миллиарда тенге, а также строительство врачебной амбулатории в селе Набережное Павлодарского района на сумму 234,4 миллиона тенге.
ЧАСТЬ V. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ: ТРИ ДЕПУТАТА, ТРИСТА МИЛЛИАРДОВ
5.1. Сводная таблица
| Депутат | Компания | Роль в маслихате | Госконтракты (всего) |
| Виталий Соломкин | «Ай-Су Мелиорация» + «ПКФ Гордорстрой» | Председатель комиссии по строительству и ЖКХ | ~160 млрд тенге |
| Гнел Акопян | ТОО «Аза» | Комиссия по правам граждан и МСБ | ~74 млрд тенге |
| Исламбек Культуманов | ТОО «Гидропром» (руководитель) | Комиссия по строительству и ЖКХ | ~58 млрд тенге |
5.2. Общие закономерности
При сравнительном анализе трёх депутатских историй обращает на себя внимание ряд устойчивых закономерностей.
Совмещение профильных полномочий и бизнес-интересов. Два из трёх рассматриваемых депутатов — Соломкин и Культуманов — входят в одну и ту же Комиссию по вопросам строительства и ЖКХ и одновременно являются бенефициарами бюджетного финансирования именно в этих отраслях. Это не случайное совпадение, а системная конфигурация, которая воспроизводится в разных регионах страны.
Региональная концентрация. Все три компании получают подавляющую часть своих государственных контрактов именно в Павлодарской области — регионе, где их владельцы и руководители располагают политическим влиянием. Это подтверждает гипотезу о том, что депутатский мандат является инструментом укрепления позиций на местном рынке госзакупок.
Длительность деловых связей. Речь идёт не о единичных контрактах, а о многолетних отношениях с теми же государственными заказчиками. Акопян поддерживает подрядные отношения с городскими структурами на протяжении всего периода своего депутатства в городском маслихате; «Гидропром» сотрудничает с отделом строительства Экибастуза с 2016 года.
Появление новых контрактов после получения мандата. В случае нескольких компаний прослеживается характерная хронология: наиболее крупные или наиболее значимые контракты появляются уже в период действия депутатского мандата. Это не является юридическим доказательством нарушений, однако представляет собой очевидный риск конфликта интересов, требующий как минимум публичного объяснения.
ЧАСТЬ VI. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
6.1. Что это — коррупция или системный изъян?
Необходимо быть точными в терминологии. Описанные в настоящем расследовании факты не являются доказательством уголовно наказуемой коррупции в строгом юридическом смысле — то есть взяточничества или злоупотребления должностным положением. Ни один из рассмотренных депутатов не был осуждён и не является фигурантом уголовного дела в связи с описанными нами отношениями.
Речь идёт о другом: о системном конфликте интересов, который возникает тогда, когда один и тот же человек одновременно осуществляет контроль над расходованием бюджетных средств и извлекает финансовую выгоду из этих расходов. Этот конфликт интересов не регулируется в Казахстане должным образом применительно к депутатам маслихатов. Он существует в правовой серой зоне — формально не запрещённый, но очевидно несовместимый с принципами добросовестного управления.
Именно поэтому авторы расследования ставят вопрос не об индивидуальной вине, а о системном изъяне, который воспроизводится в маслихате за маслихатом, в регионе за регионом. Важно не столько то, что именно эти три депутата ведут бизнес в сфере госзакупок, сколько то, что казахстанская система местного самоуправления допускает такую конфигурацию как норму.
6.2. Что необходимо изменить
Для устранения системного конфликта интересов в маслихатах необходим комплекс законодательных, институциональных и процедурных мер.
Законодательный уровень. Следует установить чёткие ограничения для депутатов маслихатов, аналогичные тем, что действуют для государственных служащих: запрет на участие в голосовании по бюджетным статьям, в финансировании которых заинтересованы связанные с ними компании; обязательное публичное декларирование всех конфликтов интересов.
Институциональный уровень. Необходима независимая система мониторинга связей между депутатским мандатом и государственными контрактами. Такой мониторинг не должен ограничиваться реагированием на конкретные жалобы, а должен носить систематический и публичный характер.
Процедурный уровень. В регламентах маслихатов следует закрепить обязательную процедуру самоотвода при рассмотрении любых вопросов, затрагивающих финансовые интересы депутата или аффилированных с ним лиц. Нарушение этой процедуры должно влечь правовые последствия.
Уровень гражданского общества. Публичность данных о государственных закупках — необходимое, но недостаточное условие подотчётности. Необходимо развивать культуру журналистских расследований и гражданского контроля, при которой сами депутаты и их избиратели понимают: конфликт интересов — это не мелкое процедурное нарушение, а подрыв основ представительной демократии.
6.3. Заключение
Маслихаты создавались как институт народного контроля над властью. Но контроль теряет смысл, когда контролёр и подконтрольный — одно и то же лицо. Когда депутат, голосующий за бюджет, является одновременно бенефициаром этого бюджета, механизм сдержек и противовесов замыкается в круг.
Три депутата областного маслихата Павлодарской области, описанные в этом расследовании, — Соломкин, Акопян и Культуманов — получили из государственной казны в совокупности более 230 миллиардов тенге. Это не личное обогащение в банальном смысле: компании платят налоги, строят дороги, прокладывают трубы и возводят дома. Но вопрос о том, насколько объективно формируется цена этих контрактов, насколько добросовестна конкуренция на торгах и насколько независим депутатский контроль над теми ведомствами, которые выступают их заказчиками, — этот вопрос остаётся открытым.
И именно это — в конечном счёте — и есть коррупционный риск. Не обязательно то, что произошло. Но то, что может происходить. То, что система позволяет происходить. И то, чему система обязана не позволять.
